徐霞客鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心辦事大廳綜合窗口。
徐霞客鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局綜合執(zhí)法中隊。
二〇一二年十月，徐霞客鎮(zhèn)機關(guān)中層職位“清零競崗”現(xiàn)場。
核心提示
當(dāng)前，受行政管理體制制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府普遍存在權(quán)小能弱問題，嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理水平。今年6月，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，明確提出要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為為農(nóng)服務(wù)的龍頭。
9月6日，江蘇省委編辦召開新聞座談會，宣布將在全省760多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、490多個街道，推廣江陰市徐霞客鎮(zhèn)“1+4”治理模式，這意味著江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力將迎來全面升級。那么，徐霞客鎮(zhèn)治理模式的核心理念是什么？改革的重點難點在哪？如何破解當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的各種困境？請看本報記者的采訪報道。
“1+4”治理模式，核心內(nèi)容是什么
江陰市徐霞客鎮(zhèn)，南鄰無錫，北接江陰市區(qū)，下轄21個村社，常住人口18萬人，城市化率達70%，是江陰市區(qū)域面積最大、人口最多的經(jīng)濟強鎮(zhèn)。
徐霞客鎮(zhèn)因是明代地理學(xué)家、旅行家徐霞客的故鄉(xiāng)而得名。2010年4月，該鎮(zhèn)被選為全國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)，從此踏上了大刀闊斧的自我革新之路。2018年，該鎮(zhèn)實施的“‘1+4’治理模式”榮獲“長三角城市治理優(yōu)秀案例獎”和“社會治理創(chuàng)新最佳案例”；2019年，入選中組部組織編寫的《貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，在改革發(fā)展穩(wěn)定中攻堅克難案例》叢書，成為全黨“不忘初心、牢記使命”主題教育案例和全國領(lǐng)導(dǎo)干部教育培訓(xùn)案例。
“1+4”治理模式，“1”是加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，“4”是審批服務(wù)一窗口、綜合執(zhí)法一隊伍、鎮(zhèn)村治理一張網(wǎng)、指揮調(diào)度一中心。江蘇省委組織部副部長、省委編辦主任俞軍評價說，“徐霞客鎮(zhèn)是基層治理的一個成功模板，體現(xiàn)了簡約、便民、陽光、高效的治理模式。”
眾所周知，傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式有“七站八所”,都是縣、市、區(qū)及上級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，因行政碎片化，造成政府效率低、群眾辦事難。“隨著我國城市化進程的加速，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口集聚、經(jīng)濟實力增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府‘責(zé)任如西瓜、權(quán)限如芝麻’，‘車大馬小’的問題凸顯，管理服務(wù)很難跟得上。”江蘇省委編辦相關(guān)負責(zé)人介紹說。
“1+4”治理模式的核心理念，用兩個字來概括，那就是“集成”。在黨建這個“1”的統(tǒng)領(lǐng)下，傳統(tǒng)的行政壁壘被打破，鎮(zhèn)政府執(zhí)政資源經(jīng)科學(xué)配置和整合重組，享有規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市管理等部分縣級管理權(quán)限，并將所有服務(wù)窗口集中到便民服務(wù)大廳“一站式”高效辦理；鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一履行上級政府賦予的行政執(zhí)法權(quán)；將條線設(shè)立的20多個各類網(wǎng)格在鎮(zhèn)內(nèi)整合為1個綜合網(wǎng)格，實現(xiàn)社會管理、公共服務(wù)“一網(wǎng)打盡”；整合數(shù)字城管、12345、綜治、安監(jiān)等部門專網(wǎng)數(shù)據(jù)，組建綜合管理服務(wù)指揮中心，為城鎮(zhèn)運行和應(yīng)急事件處理提供決策輔助。
徐霞客鎮(zhèn)的居民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革感受最深。以前，辦出入境證照、公積金提取、市民卡等都要去幾十公里外的江陰市區(qū)，有時要跑一整天，現(xiàn)在在家門口就能搞定；鎮(zhèn)上的企業(yè)辦理戶外廣告審批，按照以往的審批流程，一般需要1個多月，現(xiàn)在1個工作日就能辦好；1000多名“網(wǎng)格信息員”24小時無死角地監(jiān)督著全鎮(zhèn)，一旦發(fā)現(xiàn)網(wǎng)格內(nèi)發(fā)生環(huán)保、安監(jiān)、城管等問題第一時間上報，執(zhí)法隊可迅速做出應(yīng)對處理。
“1+4”治理模式，經(jīng)歷怎樣的陣痛
改革是一場蝶變的過程，有新生必然有陣痛。行政管理體制改革牽一發(fā)而動全身，陣痛更為劇烈。
“‘1+4’基層治理模式，是我們多年來在改革過程中，不斷探索、不斷調(diào)整、不斷完善、逐步總結(jié)形成的。”徐霞客鎮(zhèn)黨委書記葉韓清對此深有感觸。
2012年10月，徐霞客鎮(zhèn)行政管理體制改革正式啟動，在承接上級放權(quán)之前，必須先行調(diào)整組織機構(gòu)。一開始，鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子壓力很大，顧慮重重，因為牽涉到機構(gòu)重組減員分流，勢必會得罪人，“人事調(diào)整大動干戈，會不會遭到反彈？”
改革前，徐霞客鎮(zhèn)有33個各類機構(gòu)，經(jīng)過重組，整合成“兩辦六局一中心”9個職能機構(gòu)。其中，政務(wù)服務(wù)中心和綜合執(zhí)法局專為群眾服務(wù)，老百姓和企業(yè)辦事無須再和其他機構(gòu)打交道。機構(gòu)重組的同時，人事如何調(diào)整？葉韓清給出的方案是：所有中層干部職務(wù)清零，重新競崗，為了減少改革阻力，降級人員待遇保留。盡管如此，真正實施時仍有來自各方的壓力，葉韓清頂住了，最終有11名干部被降級。“改革需要有刀刃向內(nèi)的勇氣。崗位的激烈競爭，樹立的是有為才有位的用人導(dǎo)向。” 省委編辦相關(guān)負責(zé)人說，以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層干部隊伍競爭意識、危機意識不足，在改革中這方面得到了強化，隊伍更加高效、更具活力。
“審批服務(wù)一窗口”也曾經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)型。改革之初，徐霞客鎮(zhèn)成立政務(wù)服務(wù)中心，工商、計生、社保、民政等部門開設(shè)服務(wù)專窗。運行一段時間后，發(fā)現(xiàn)群眾辦事雖然不用再“跑斷腿”，但窗口存在“冷熱不均”現(xiàn)象，有的窗口要排隊大半天，有的窗口一天都沒人來辦事，群眾還是有意見。為此，徐霞客鎮(zhèn)首創(chuàng)“一窗通辦”模式，2016年11月，政務(wù)服務(wù)中心的26個專業(yè)窗口整合縮減為14個不分領(lǐng)域的綜合窗口，每個窗口都可以辦理所有下放權(quán)限的事項。窗口少了近一半，效率卻大大提高，數(shù)據(jù)顯示，群眾辦事排隊時長平均縮短30%。
此外，上級放權(quán)，鎮(zhèn)里能否承接好也是問題，需要根據(jù)現(xiàn)實情況不斷做出調(diào)整。2014年2月，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)文，梳理出700多項“賦權(quán)清單”，徐霞客鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心和綜合執(zhí)法局在實際操作中，均發(fā)現(xiàn)一些專業(yè)性太強的審批權(quán)限無法承接，主動要求上交。比如“幼兒園開辦許可”權(quán)限，牽涉到規(guī)劃、消防、公安等多個部門，鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心經(jīng)過慎重考慮，感到難以承載，和上級溝通時就“拒接”了這一權(quán)限。
“1+4”治理模式，如何由“盆景”到“風(fēng)景”
在俞軍看來，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面進行體制改革。“中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，明確提出要推進‘放管服’改革和‘最多跑一次’改革向基層延伸，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級部門派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)承擔(dān)的職能相近、職責(zé)交叉工作事項，建立集綜合治理、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、公共服務(wù)等于一體的統(tǒng)一平臺。”
2017年7月，江蘇省48個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)推行徐霞客鎮(zhèn)樣板。僅僅2年以后，也就是2019年9月，在全省760多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、490多個街道全面推廣這一鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理模式，這意味著江蘇鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革將由點上的“盆景”成為美麗的“風(fēng)景”。
南京大學(xué)教授李永剛將這一模式形容為“一枚公章管審批、一支隊伍管執(zhí)法、一張網(wǎng)絡(luò)管服務(wù)、一個平臺管信用”，他評價說，“實用性、操作性強，具有很高的推廣價值。”
一組最新數(shù)據(jù)顯示，這一模式讓基層公共服務(wù)更加便民高效的同時，行政運行成本更加節(jié)約。據(jù)統(tǒng)計，平均每個改革鎮(zhèn)增加了700項左右的管理權(quán)限，但是鎮(zhèn)職能機構(gòu)數(shù)平均減少約75%。“從一開始的摸著石頭過河，到現(xiàn)在努力方向明確，成就感滿滿，我們基層是越改越有干勁！” 葉韓清說。
記者了解到，先行推廣“1+4”模式的48個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)，在基本框架下努力挖掘自身潛力，有很多個性化亮點值得借鑒。如吳江區(qū)平望鎮(zhèn)建設(shè)“線上線下、虛實一體”全天候?qū)徟?wù)平臺，全鎮(zhèn)395項審批服務(wù)事項有313項可以“不見面審批”，讓數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿；宜興市官林鎮(zhèn)，通過政府購買服務(wù)，建立第三方專家?guī)欤瑢嵤┞?lián)動執(zhí)法，有效解決了執(zhí)法力量不充足、不專業(yè)的問題。
省委編辦相關(guān)負責(zé)人說，“全面推廣不是簡單復(fù)制，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道還是要因地制宜、鼓勵創(chuàng)新。一些規(guī)模小、人口少的農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，不一定要建規(guī)模宏大的服務(wù)中心，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口少，可能要在區(qū)劃調(diào)整之后才能借鑒這個模式，形成集約效應(yīng)。”
